L’action publique climatique : un gouvernement régional toujours en travaux

Peu mobilisées avant 2015, les Régions françaises ont depuis posé les bases d’un gouvernement climatique à leur échelle territoriale. En Bretagne, la « BreizhCop » a inauguré cet effort en 2017, avec le choix d’un processus de concertation autour d’enjeux environnementaux, aboutissant à une première forme de planification dans le Schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET). Ce cadre institutionnel a le mérite d’exister mais demeure aujourd’hui largement inachevé et insuffisant pour promouvoir des changements en rupture avec les modèles existants. À ces limites, s’ajoute un défaut de coordination entre acteurs publics locaux, confrontés aujourd’hui à des signes de recentralisation de ces politiques par l’État.

Une montée en puissance récente mais limitée des gouvernements climatiques régionaux

L’action publique climatique pilotée par les Régions résulte d’un effort récent, mené depuis une décennie, dans le sillage d’une politique de réduction des GES lancée en France dans les années 2000. Les Régions montrent des degrés d’avancement variables dans la construction d’une telle action publique climatique dans les territoires. Les études comparatives distinguent ainsi des « précurseurs » (Occitanie, Nouvelle-Aquitaine, Auvergne-Rhône-Alpes, Pays de la Loire, Bretagne) qui se sont saisis plus tôt de cet enjeu, avec des initiatives en matière de veille, d’observation ou de concertation¹.

Un cadre réglementaire national est venu renforcer ces initiatives à partir de 2014, les Régions devenant « chef de file » pour l’action publique territoriale en matière de transition énergétique, de climat et d’énergie². Cette notion est toutefois peu définie juridiquement et renvoie à un rôle de coordinateur de l’action publique n’ayant pas de pouvoir décisionnel sur les autres acteurs ou territoires, en conformité avec le principe constitutionnellement garanti de non-tutelle d’une collectivité sur une autre. Ce rôle peu cadré de « chef de file » a été endossé différemment par les Régions, certaines revendiquant une simple animation des collectivités infrarégionales (Auvergne Rhône Alpes par exemple), d’autres à l’inverse s’engageant dans une contractualisation d’objectifs climatiques avec les intercommunalités (Nouvelle Aquitaine). La Région Bretagne se rapproche de la première option en réduisant son action au « rôle de planification et d’accompagnement des territoires, via l’animation des réseaux et de projets et le financement d’initiatives pilotes »³. Des « pactes de cohérence » entre la Région et les intercommunalités existent mais se limitent à identifier des priorités communes. Si on note une volonté en 2021 d’aller plus loin vers une « coordination et l’opérationnalisation des actions climatiques », voire des « contrats », celle-ci n’a pas débouché sur des actions spécifiques⁴.

En complément de ce rôle d’animation de l’action climatique, la Région peut aussi agir en réorientant ses propres politiques sectorielles dans un sens favorable au climat. Ceci correspond à ses compétences propres, qui couvrent des domaines variés : transports interurbains et scolaires, gestion en propre des lycées, des ports et des canaux, planification de la gestion des déchets, de la formation, distribution de fonds européens et des aides (notamment agricoles). Cette capacité demeure cependant limitée dans son impact. La base fiscale et budgétaire sur laquelle s’appuient les Régions françaises est restreinte, étant parmi les plus faiblement dotées en Europe. De même les moyens humains à sa disposition sont comparativement modestes : à titre d’ordre de grandeur, la Direction de l’environnement de la Région Bretagne comprend une soixantaine d’agents, à comparer aux près de 450 agents de l’État (DREAL, services régionaux de l’environnement) et des 170 salariés des agences locales de l’énergie (ALEC) au niveau infrarégional.

La mise en œuvre de l’action climatique régionale et ses limites

Sur le plan réglementaire, le gouvernement climatique de la Région s’appuie essentiellement en Bretagne sur un outil de planification, le SRADDET, qui fixe les orientations d’aménagement du territoire et intègre des règles explicites avec lesquelles doivent être « compatibles » certains documents de planification et d’urbanisme locaux. Pour rédiger ce schéma stratégique, la Région Bretagne a écarté une approche contraignante et choisi de ne retenir que les seuls engagements volontaires des acteurs territoriaux (collectivités, secteurs économiques) participants au processus Breizh Cop⁵. Moment de large concertation et de construction de consensus, celui-ci a été aussi l’occasion pour nombre d’acteurs d’exprimer leurs désaccords et doutes sur les actions à mener. Cette limite sur les points de convergence a conduit ainsi à ne formaliser que des objectifs climatiques très généraux dans le SRADDET⁶.

Photo 1 : Breizh Cop. La Bretagne s’engage pour le climat. Palais des Congrès Saint-Brieuc. 5ème journée. © Philippe Erard

Cette pratique bretonne ne fait pas exception toutefois et rejoint celle de la plupart des autres régions, dont les SRADDET restent des outils à faible ambition prescriptive. Ceux-ci ont servi à formuler des « visions prospectives » et afficher « des stratégies de rupture avec les modèles d’aménagement en vigueur » mais sans forcément les traduire en règles contraignantes⁷. Cette limitation s’explique aussi par un cloisonnement stable entre planification régionale, stratégique et préventive, comme le SRADDET, et planification spatiale à force réglementaire comme celle des Plans Locaux d’Urbanisme (PLU) où les enjeux fonciers et économiques l’emportent⁸. À rebours d’une apparente hiérarchisation, les deux sont reliés par un « rapport normatif souple », laissant des marges de manœuvre et de contournement importantes aux niveaux infrarégionaux, réduisant d’autant la force des mesures climatiques du SRADDET.

Ces carences de la mise en œuvre sont soulignées par des évaluations administratives indépendantes, pointant la faiblesse des dispositifs de suivi et de pilotage, des modalités de gouvernance complexes, ou encore le manque de programmes opérationnels pour aboutir à une réduction des GES à l’horizon 2050⁹. Ce peu de souci de l’opérationnalisation est également lisible dans l’absence de la dimension financière et l’inexistence d’une programmation pluriannuelle des investissements dans la lutte contre le changement climatique.

La faible coordination entre acteurs publics, État, Région et intercommunalités, est une autre limite souvent constatée. En parallèle de la mobilisation régionale, l’État de son côté a imposé réglementairement la couverture d’une majeure partie du territoire par des dispositifs locaux de planification climatique (les Plans climat-air-énergie territorial, PCAET) et plus récemment par des outils contractualisant ses engagements avec les intercommunalités comme les CRTE (Contrats pour la réussite de la transition écologique). Cette affirmation d’une logique verticale descendante, depuis le niveau central, est de fait mal compensée par des efforts régionaux de mise en réseau et débouche sur des documents peu coordonnés, aux ambitions et contenus très variés¹⁰.

Figure 1 : Etat d’avancement des PCAET en Bretagne : 84% des PCAET obligatoires ont été signés au 23 février 2026. Source : DREAL / SCEAL

Une même tendance descendante, de l’État vers les territoires, s’observe à partir de 2022 avec la relance de la planification écologique opérée par le Secrétariat général du même nom, rattaché alors au Premier ministre. La rédaction d’une feuille de route a précédé sa territorialisation en 2025, sous la forme de « COP régionales » qui ont été peu ou mal articulées avec les dynamiques régionales existantes¹¹. Ces évolutions dessinent une tendance à la recentralisation d’un enjeu climatique devenu politiquement plus clivant. En prenant forme concrète, la transition écologique et énergétique s’avère moins consensuelle et davantage source d’oppositions manifestes, nécessitant des arbitrages entre coûts à répartir et entre responsabilités à établir. Ceci peut expliquer qu’elle devienne l’objet d’une concurrence entre pouvoir central et local autour des décisions stratégiques : qui va trancher en matière de normes ou de fiscalité écologique ? Qui va financer les moyens humains nécessaires en ingénierie, mise en œuvre, ou conseil pour accompagner les politiques climatiques ?

1. Kantar, 2020. https://www.hautconseilclimat.fr/wp-content/uploads/2020/07/etude-qualitative-sur-la-prise-en-compte-des-politiques-climat-par-les-regions-kantar.pdf ↩︎
2. Loi MAPTAM. Loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles. ↩︎
3. https://www.bretagne.bzh/actions/grands-projets/nos-priorites-2025/transition-ecologique-et-climatique/ ↩︎
4. Document du Conseil Régional de Bretagne. https://www.bretagne.bzh/app/uploads/22_DCEEB_01-HCBC.pdf ↩︎
5. La formule alors utilisée est celle de « rupture négociée » et « d’écologie du contrat ». Conseil régional de Bretagne, 2021. https://www.bretagne.bzh/app/uploads/sites/8/2022/04/avis_du_ceser_sur_le_dossier_engagement_de_la_region_face_au_dereglement_climatique_-_session_du_6.12.21.pdf ↩︎
6. En amont, les états des lieux et diagnostics opérés sur les vulnérabilités au changement climatique restent également très globaux. Cette absence de vision fine et localisée des problèmes climatiques a été soulignée par le Haut Conseil breton pour le Climat dans ses avis en 2022 et 2023. ↩︎
7. Diaz. I., 2021. https://doi.org/10.3917/rfap.179.0093 ↩︎
8. Richard, E., et al., 2018. https://shs.hal.science/halshs-02545036v1 ↩︎
9. Autorité environnementale. 2020. https://www.igedd.developpementdurable.gouv.fr/IMG/pdf/200401_sraddet_bretagne_delibere_cle768d4a.pdf ; Cour des Comptes, 2025. https://www.ccomptes.fr/sites/default/files/2025-09/20250916-Transition-ecologique.pdf ↩︎
10. Smith, A., et al., 2025. https://librairie.ademe.fr/societe-et-politiques-publiques/8418-les-meandres-de-l-appropriation-locale-de-l-action-publique-climatique.html ↩︎
11. Cour des Comptes, 2025. https://www.ccomptes.fr/sites/default/files/2025-09/20250916-Transition-ecologique.pdf ↩︎